《土壤污染防治法》解读

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来源: 时间:2018-09-27

  2018年8月31日,十三届全国人大常委会第五次会议表决通过了《中华人民共和国土壤污染防治法》(以下简称《土壤污染防治法》)。这是我国首次制定专门的法律来规范防治土壤污染。该法律将于2019年1月1日起施行,这也意味着我国土壤污染防治专项法律的空白得以填补。

  2014 年的《全国土壤污染状况调查公报》显示,全国土壤环境状况总体不容乐观,部分地区土壤污染较重,耕地土壤环境质量堪忧,工矿业废弃地土壤环境问题突出,全国土壤总的点位超标率为16.1%,耕地超标点位为19.4%。土壤污染已成为亟需解决的重大环境问题和全面建成小康社会的突出问题。对此,广大人民群众十分关注。

  一直以来,在土壤污染防治工作上,我国存在着一些问题:部分土壤污染防治措施分散规定在有关环境保护、固体废物、土地管理、农产品质量安全等法律中,这些规定十分分散,缺乏系统性,其针对性和可操作性不强,无法满足土壤污染防治工作的客观需要,导致土壤污染防治工作无法系统有序地进行,使得土壤污染防治工作的效果大打折扣。同时,土壤污染所具有的隐蔽性、滞后性、累积性和地域性,以及治理难、周期长等特点,导致了土壤污染防治工作的复杂性。解决以上这些问题,需要一套系统、综合的法律对策、构建专门的法律制度、采取可操作的措施。因此,《土壤污染防治法》出台的重要性不言而喻!

  那么,《土壤污染防治法》都有哪些方面值得我们密切关注?

  纵观《土壤污染防治法》,共七章九十九条,在以预防为主、保护优先、风险管控、分类管理、污染担责、公众参与原则的基础上,明确了土壤污染防治规划、土壤污染风险管控标准、土壤污染状况普查和监测、土壤污染预防、保护、风险管控和修复等方面的基本制度和规则。总体来讲,新出台的《土壤污染防治法》亮点有很多,本文主要从四方面进行一些解读。

  一、落实土壤污染防治的政府责任

  为了防止责任主体众多导致可能出现的混乱,本法中建立了土壤污染防治政府责任制度。《土壤污染防治法》明确规定,国务院统一领导全国土壤污染状况普查。国务院生态环境主管部门会同国务院农业农村、自然资源、住房城乡建设、林业草原等主管部门,每十年至少组织开展一次全国土壤污染状况普查。

  并且国家实行土壤污染防治目标责任制和考核评价制度,将土壤污染防治目标完成情况作为考核评价地方各级人民政府及其负责人、县级以上人民政府负有土壤污染防治监督管理职责的部门及其负责人的内容。

  这意味着土壤污染普查成为政府的一个常规性工作。把污染防治列为政府的绩效考核、作为地方负责人政绩的一部分,对他们也是强制性约束,这也会让各个地方政府更加注重土壤污染防护方面的工作。

  二、确立土壤污染责任主体

  在《土壤污染防治法》中,土壤污染责任人一词共出现29次。

  预防、管控,都是为了治病于未萌。但当土壤已经受到污染时,还可以通过修复,恢复成健康、可利用的土地。只是一般需要大量的资金和较长的时间。谁负责给“生病”的土壤治病?这就需要设计出法律责任承担的方案了。

  土地污染责任的承担者是谁?本法提出,是土地污染责任人和土地使用权人。具体包括以下13类:1)土壤污染重点监管单位;2)拆除设施、设备或建筑物、构筑物的企事业单位;3)拆除设施、设备或建筑物、构筑物的重点监管单位;4)尾矿库运营、管理单位;5)建设和运行污水集中处理设施、固体废物处理设施的单位;6)农业投入品生产者、销售者和使用者;7)土壤调查、风险评估、效果评估单位;8)修复施工单位;9)土地使用权人;10)土地使用权人和实际生产经营者;11)债权、债务继承人;12)任何单位和个人;13)地方人民政府。

  三、建立土壤污染风险管控和修复制度

  《土壤污染防治法》不仅对土壤污染风险管控和修复的条件、土壤污染状况调查、土壤污染风险评估、污染责任人变更的修复义务等内容进行了规定,还针对农用地与建设用地两种不同类型土地涉及的土壤污染风险管控和修复制度进行了分别规定。

  a) 国家建立农用地分类管理制度。按照土壤污染程度和相关标准,将农用地划分为优先保护类、安全利用类和严格管控类,并对具体管理措施进行了规定。

  b)国家建立建设用地土壤污染风险管控和修复名录制度。名录应当根据风险管控、修复情况及时更新,对于列入名录的地块应当如何修复、如何进行污染防治进行了明确规定。

  四、建立土壤污染防治基金制度

  此次法规中提及的建立土壤污染防治基金被众多专家、环保人士寄予厚望,希望通过国家基金制度等措施破解土壤污染防治的高成本问题。在中国,许多土壤污染被认为是历史遗留问题,无法找到责任人,并且修复的成本巨大。谁来治、怎么治、治理费用由谁承担变成了环保界需要迫切解决的问题。

  这些问题在本法中都得到了回应。首先,基金分两类,一类是中央土壤污染防治专项资金,另一类是省级土壤污染防治基金。

  其次,基金的用途分为三种,一是农用地土壤污染防治,二是在土壤污染责任人或者土地使用权人无法认定时,土壤污染风险管控和修复,三是政府规定的其他事项。

  再次,对历史遗留污染地块问题的解决。对于该法生效之前即2019年之前产生的、土壤污染责任人无法认定,由土地使用权人实际承担土壤污染风险管控和修复的,也可以申请,这项规定主要是为了解决历史遗留问题,比如原始用途为工业用地、现在为居住性质的污染地块治理和修改。

  值得注意的是,由于基金怎么建尚未明确,只提到了鼓励和提供社会各类捐赠,具体管理办法由财政部会同生态环境部、农业农村、自然资源、住房城乡建设、林业草原等主管部门制定。

  最强污染防治法 风险管控和安全利用为主要目的 

  土壤污染防治法出台后,被很多业内人士认为是“最强”污染防治法,之所以被认为是“最强”,一方面是体现在对土壤污染的风险管控和修复这一块,另一方面是对污染责任人追究这部分。

  在《土壤污染防治法》中我们看到,在风险管控和修复方面法律规定得非常详细。《土壤污染防治法》中明确,土壤污染风险管控和修复,包括土壤污染状况调查和土壤污染风险评估、风险管控、修复、风险管控效果评估、修复效果评估、后期管理等活动。可以看到,土壤污染修复的义务是从调查开始的,土壤修复前后的一系列工作都离不开土壤检测。而且法律中把相关利益人的责任都规定得非常详细,包括政府的责任、使用权人的责任、污染人的责任还有农用地上农民的责任。

  另外,我们注意到,《土壤污染防治法》中对土壤污染行为的处罚力度小,对行政罚款没有规定特别巨大的数额。据了解,这是为了让责任人做风险管控和修复,这是特别大的一笔支出。《土壤污染防治法》没有把主要的责任通过行政处罚的形式让污染责任人承担责任,单看处罚金额,可能会觉得土壤污染防治法处罚的力度小,但是,法律的重点是要求相关责任人去做土壤污染修复工作,这也是建立土壤污染防治基金制度的主要目的,为土壤污染修复提供支持。

  《土壤污染防治法》在修订期间,业内估算土壤修复这块的产值将有较大的规模,在法规正式出台后我们注意到,土壤污染防治的重点还是以风险管控和安全利用为主,对全部污染的土壤进行修复是不可行和不科学的,实在必须要修复的土壤才会去修复。

  《土壤污染防治法》重在“防”字,法律条文对预防、监控和责任归属着墨颇多,重点还是以风险管控和安全利用为主,以对未来造成新的污染进行控制和归责。而要完成这一系列的工作,将土壤污染状况调查清楚则是基本前提。简而言之,《土壤污染防治法》传递出的一个重要信息是“测是基础,防是重点”。

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